1. 문제제기

우리 사회에 교원노사관계가 도입된 지도 벌써 20년의 세월을 넘어서고 있다. 1989년에 전교조가 법외노조로 설립되고, 조직 건설 10년 만인 1999년에 「교원의노동조합설립및운영등에관한법률」(이하, 교원노조법)이 제정됨에 따라, 교원노동조합은 합법적인 지위를 획득하게 된다. 교원노조법 시행에 따른 교원노사관계의 제도화는 학교 현장의 민주화와 교원의 목소리 기능(voice effect) 회복이라는 긍정적인 효과와 함께, 학교 현장의 갈등 심화, 교원단체들 간 대립과 반목 등 부정적인 문제점들도 함께 드러냈다. 

현재 교원노사관계는 교원사회 내 갈등 요인을 해소하고 학교교육의 질(質) 제고와 교원의 사회경제적 지위 향상이라는, 교원노조법 제정의 본래 취지를 구현해야 할 국면에 직면해 있다. 하지만 교원노사관계를 둘러싼 대내외적 환경은 녹록치 않다. 교원노조가 합법화 된 지 10년이 넘었으나 교원노사관계의 정상화는 요원해 보인다. 교원단체교섭은 2002년 단체협약 체결 이후 중단된 상태며, 교원노조의 조직률은 갈수록 하락하는 추세고, 교원노조의 사회적 위상도 예전 같지 않다. 

교원노사관계 불구화의 원인은 무엇인가? 제도적 갈등 해결 장치인 단체교섭은 왜 작동하지 않고 있는가? 교원노조 조직률 하락과 복수노조로 인한 갈등 양상은 어떻게 보아야 하는가? 이 글에서는 교원노사관계의 실태 및 현황 분석을 바탕으로, 교원노사관계 발전을 위한 정책적 방향을 제시하고자 한다.

2. 교원노조운동의 궤적 

교원노조의 탄생은 그 시작부터 우리 사회의 ‘뜨거운 감자’였다. “교사는 노동자가 아니다.”라는 지배이데올로기를 깨뜨리는 데, 1천5백여 명 해직교사들의 희생이 필요했다. 교원노조 합법화 13년, 교원노조는 설립 당시 목표로 했던 역할을 제대로 수행하고 있는가? 교원노조 활동의 성과와 문제점을 따져 보자. 

1) 교원노조운동의 빛 

전국교직원노동조합(이하, 전교조) 하면 떠오르는 키워드는 ‘참교육’과 ‘촌지 안 받기 운동’이다. 교원노조 합법화 이후 가장 큰 성과는 교육 현장의 민주화와 교육개혁이다. 교육민주화운동은 정부와 소수 교육 관료에 의해 지배되었던 교육을, 교사, 학생, 학부모와 시민들의 것으로 돌려놓는 일이었다. 민주적 기본권으로서 교육권의 개념을 확립했으며, ‘교육 3주체론’을 실현했다. 교사를 교육활동의 주체로 세워, 수업과 학급 운영에서 자주적으로 연구하고 실천하는 모습으로 변모하는 데 큰 역할을 했다. 교원노조 조합원들은 자발적으로 교과모임들을 만들어 교육연구 실천 활동을 전개했으며, 교내 노조 활동을 통해 학교운영의 민주화를 꾀했다. 

교원노조는 교육제도의 민주적 개혁에도 기여했다. 전교조는 설립 초기부터 점수제 승진 교장제도가 관료주의를 온존시키며 교육혁신을 가로막는 요인이라 보고, 교장임용제도의 개혁과, 교사, 학생, 학부모의 참여를 보장하는 학교자치를 요구했다. 이 요구는 훗날 학교마다 인사위원회와 학교운영위원회의 설치로 귀결되었다. 이를 통해 교사와 학부모의 의사가 학교 운영에 반영될 수 있는 통로가 마련되었으며, 교장공모제가 시범 운영되어 교장제도의 변화가 나타났다. 또한 전교조는 고교 입시 부활을 반대하고 평준화 정책의 확대에 기여했으며, 만 5세 아동 유치원 무상교육의 법제화 운동을 전개하여 유아교육법이 제정되는 데도 기여했다. 

둘째, 학교 운영의 투명성이 높아졌다. 과거 교육 현장은 어느 기관 못지않게 부패의 관행이 지배했다. 전교조가 촌지 안 받기 운동을 전개한 후 학교 운영의 투명성이 높아졌다. 촌지, 불법 찬조금, 방학 책 강매, 소년신문의 강제 구독 등을 없앤 것은 이런 노력의 성과였다. 아울러 ‘학교예결산 공개 운동’을 전개하여 학교 회계가 투명해지고, 교육적인 부분에 보다 많은 예산이 사용될 수 있는 여건이 마련되었다. 교원노조는 사학비리 고발 및 척결운동을 전개했다. 수많은 조합원들이 채용 기부금과 회계비리, 부당 잡부금 징수 등 고질적 병폐를 안고 있는 사학들의 비리를 폭로·고발하여, 사학 운영의 정상화를 꾀했다. 

셋째, 교권 보호와 교원의 근무조건을 개선했다. 교장과 관료에 의한 부당한 간섭의 배제, 학습지도안 검렬 등의 폐지를 추진했고, 연수 출장여비의 공무원 여비규정에 의한 지급, 일숙직의 폐지, 잡무의 경감, 수업시수의 축소 등을 추진했다. 또한 초등수업시수 경감 투쟁을 통해 초등학교 교육의 질을 향상시키고 교과전담제 도입에 일익을 담당했다. 

마지막으로, 교원노조는 노동운동의 지평을 확대하여 노동기본권이 보편적인 시민적 권리로 확대되게 하는 데 결정적인 역할을 했다. 1999년 교원노조의 합법화는 2006년 공무원의 노동기본권 보장으로 연결됨으로써, 한국 사회를 노동기본권이 보편적인 기본권으로 존중되는 민주사회로 진입하게 만들었다. 

2) 교원노조운동의 그림자 

모든 조직의 활동에는 빛과 그림자가 공존한다. 교원노조운동은 교육개혁 및 교육 민주화, 교원의 노동기본권 확보라는 성과와 함께, 조직률 하락, 사회적 위상 약화 등 많은 한계도 드러내고 있다. 최근에는 교원노조운동의 공보다도 과가 더 크게 부각되고 있는 형편이다. 이는 보수 세력의 색깔공세나 음해가 아닌, 전교조를 응원했던 시민사회와 조직 내부에서 지적되는 ‘쓴 소리’라는 점에서, 그 내용을 곱씹어 볼 필요가 있다. 

첫째, 교육 수혜자인 학부모와 시민사회의 지지가 약화되었다. 여기에는 교육정책을 둘러싼 정부 당국과의 격한 대립, 그리고 보수 언론의 전교조에 대한 이념 공세도 큰 영향을 미쳤다고 할 수 있다. 하지만 더 근본적인 원인은 전교조의 사업 및 활동 방향 등과 관련된 내부의 문제제기다. 전교조가 겪고 있는 조합원 수 감소, 그리고 사회적 위상 약화와 밀접하게 연관되는 문제다. <전교조 20주년 기념토론회>에서 제기된 어느 간부의 아래와 같은 고백은 내부에서 느끼는 전교조 활동의 문제점을 잘 드러내고 있다. 합법화 이후 지난 10여 년의 활동이 전교조 초창기와 같은 열정과 믿음을 국민 일반에게 전달하지 못하고 있다는 비판과 맥을 같이하는 이야기다.

“전교조가 합법화한 이후 진행한 7차 교육과정 투쟁, 네이스 투쟁, 교원평가 투쟁 등 중심적인 투쟁들은 국민들의 눈에는 학생의 교육보다는 교사들의 권익이나 ‘교사이기주의’로 보이는 것들 위주였다. 학생과 학부모의 이해를 기반으로 하는 투쟁과 사업은 상대적으로 적었다는 점에서 대국민 신뢰관계가 갈수록 약화되고 있다. 물론 대국민 이미지가 나빠진 데는 조중동과 보수정권이 결탁하여 전교조를 ‘급진 과격집단’으로 몰아붙였던 이념 공세도 한 몫 했을 것이다. 그러나 그간 전교조의 활동과 그 내용이 부정적인 대국민 이미지를 만들 만한 부분은 없었는지, 우리 스스로도 반성하고 성찰해야 한다. 전교조는 무한경쟁에 반대하고 평등을 추구하는 교육담론 싸움도 해야 하지만, 교육양극화를 해소하고 교육소외자를 배려하는 구체적인 방안을 제시하고 실천활동을 해야 한다. 특히 저소득층 자녀, 다문화가정 자녀, 농산어촌과 도시빈민지역 자녀, 학력미달자 등을 위한 학력 증진 방안과 프로그램을 적극 추진하고, 교육소외자를 없애는 교육활동을 위해 전면에 나서야 한다(이용관, 2009).” 

둘째, 교원노조의 정체성 약화이다. 전교조는 합법화 이후 지난 10여 년 동안 전문직 노동조합에 걸맞은 노조의 일상활동과 조직문화를 형성하지 못했다. 이를 테면 학교 현장에 분회와 일상활동이 뿌리내리지 못하고 있다. 또한 합법화 이후에 급격히 증가한 조합원들에게 노조활동에 대한 의식을 심어주지 못했다. 이에 따라 조합원들의 노조 정체성이 뚜렷하지 않으며, 비조합원과의 차별성이 점점 없어지고 있다는 지적이 제기된다. 조합원과 노조 간부, 조합 상층 집행부와 현장 집행부 사이에 괴리가 커지고 있으며, 현장 활동력이 현저하게 약화되고 있다. 

이는 투쟁일변도의 사업으로 조합원을 대상화하는 관행에서 일부 귀결된 결과라 할 수 있다. 이런 조직 환경은 노조 민주주의의 약화로 나타나고 있으며, 노조 내 정파활동에 대한 불신으로 표출된다. 다음 주장은 조직 내 의사소통의 부재, 패권적 조직문화와 정파의 역기능을 잘 보여 주고 있다. 

“지난 20년간 민주화 과정에서 독재와 반(反)민주와 치열한 투쟁을 하면서, 독재와 반민주세력들의 전유물이었던 독단과 배제의 논리가 노동조합 내부에도 만연하고 있다. 내부 토론과 투쟁에서는 대화와 타협이 기본 원칙이 되어야 함에도, 조직 활동에서 자신과 자신이 속한 정파와 조금만 차이가 나도 편 가르기와 배제하는 논리, 의견 차이를 배타적으로 인식하여 적대시하는 등의 문제가 나타나고 있다. 정파의 폐해가 조직의 단결력을 훼손하여 조직과 지도력에 대한 불신이 커지고 있다.” 

셋째, 공교육 개혁의 치열성 부족이다. 전교조는 법외노조 시절부터 학교의 민주화, 학교 내 부패 척결, 학급운영과 수업 혁신 및 자료화 등의 작업을 통해 교육운동사의 큰 획을 긋는 역할을 수행해왔다. 하지만 전교조가 추진해 왔던 교육개혁의 한계도 그 속살을 드러내고 있다. 교육개혁과 공교육 강화의 목소리는 높았지만, 한국 교육의 현 주소는 ‘학교붕괴론’이 이야기될 정도로 악화되고 있다. 구호는 요란했지만 실제 변화하지 않는 학교 현장에 대한 교육 소비자들의 불만이 커지고 있다. 

“사회적으로 전교조는 존재하지만 정작 학교 현장에서 전교조를 발견하기 어렵다.”는 이야기는 교원노조운동의 한계를 상징적으로 드러낸다. 지난 수년간 전교조가 교육정책을 둘러싸고 정부와 충돌하는 사이, 학교 현장의 민주화, 학생 인권 증진을 위한 활동, 그리고 학교운영위원회를 통한 수직적 학교 관리 체제 완화 등은 추진되지 못했다. 교육의 시장화와 사교육 광풍이 일어나는 가운데, 정작 전교조는 ‘이익단체’로서 투쟁만 하고, 실질적인 교육 문제에는 상대적으로 소홀한 것처럼 보였다. 

3. 교원노사관계의 현 주소 

교원노사관계의 현황 파악을 위해 두 가지 내용을 검토한다. 먼저, 교원노조의 조직률과 복수교원노조들의 실태를 살펴본다. 다음으로 교원단체교섭의 실태와 현황을 검토한다. 

1) 조직률과 교원복수노조들의 현황 

먼저, 교원노조의 조직자원 파악을 위해 교원 정원을 보자. 2010년 현재 유․초․중등학교의 교원 수는 약 45만 6천 명이고, 이 중 노조 가입 대상이 아닌 관리직 교원(교감, 교장 등)을 제외하면 가입 대상 교원 수는 약 39만 6천 명이다. 교원의 평균 연령은 40.1세이며, 성별 비중은 남성이 34%, 여성이 66%이다(교육통계연보, 2010). 

아래 [그림]은 교원노조 가입 조합원 수 추이다. 2010년 현재 교원노조의 조직률은 19%로, 가입 대상 교원 수 39만 6천 명가량 중 7만 5,425명이 가입되어 있다. 교원노조 합법화 초기 약 30% 수준이었던 노조조직률이 20% 아래로 곤두박질 한 것은, 교원노조 중 최대 조직인 전교조의 조합원 수 감소와 연동된 것이다. 전교조의 조합원 수는 합법화 초기에 5만 명으로 급증한 후, 2003년 9만 3,860명까지 확대되었다가 매년 감소하여, 2011년 6월 현재 6만 4,629명이다. 현재 전교조 조합원 수는 조합원이 가장 많았던 2003년과 비교하면 약 2만 9,231명(31.1%) 감소했다.

전교조의 조합원 구성을 학교별로 보면, 초등학교가 2만 3,028명(14.4%)이고, 중학교는 2만 1,238명(22.2%), 고등학교는 2만 3,311명(20.5%)으로, 초․중․고등학교의 조합원 규모가 엇비슷하다. 하지만 국공립과 사립의 비율을 보면, 국공립 교사가 6만 명인 데 반해 사립학교는 1만 명에 미치지 못하고 있다. 국공립의 조직률은 20%를 넘지만 사립학교의 조직률은 10.6%에 그친다(고용노동연수원 강의자료집, 2010). 

[그림] 교원노조 가입 조합원 수 추이(1999∼2010) 


다음으로, 복수노조 현황이다. 교원노조들은 복수로 존재하는데, 2011년 말 현재 모두 4개다. 교원노조들은 1989년 법외노조로 출발한 전교조와, 법 시행 이후에 설립된 3개 노조(한교조, 자유교조, 대한교조)로 양분된다. 전교조와 이들 3개 노조는 조직 형태 및 조합원 수 그리고 노동조합의 이념과 운동 방향에서 대조적이다. 3개 교원노조들의 조합원 전체 수는 1천 명 이하로 알려져 있어, 교원노조운동 내 조직 비중은 미미하다. 그러나 복수노조 상황에서 그 역할은 무시 못 할 정도로 크다. 3개 교원노조들은 2010년 4월 ‘교원노조 협의체’를 구성하여 조직 통합을 목표로 활동하고 있다. [표]는 4개 교원노조를 각 영역별로 비교한 것이다. 



교원노조의 조직 상황 및 특성은 다음과 같이 요약할 수 있다. 먼저, 노조의 힘을 가늠할 수 있는 노조조직률이 하락하고 있다. 교원노조 합법화 초기 약 30% 가까이 급증했던 노조조직률은 20% 이하로 하락했다. 조직률 하락은 교원노조의 사회적 위상 저하와 결합되어 있으며, 교육 현장에서 교원노조의 힘의 약화를 의미한다. 특히, 20∼30대 신입 교원들의 노조 가입률 하락은 심각하다. 전교조의 20대 조합원 비중은 2011년 2.6%(1,680명)인데, 이는 2009년의 6.5%에 비해 60%나 감소한 것이다. 또한 외환위기 이후 여성 교원들의 비중이 높아졌으나, 여성의 노조 가입률은 오히려 하락하고 있다. 교원노조 활성화는 20∼30대 신세대 교원, 그리고 여성 교원의 조직화 여부에 달려 있다. 

둘째, 복수노조 간 갈등 심화이다. 전교조는 진보적 교육개혁 이념을 갖고 있는 반면, 다른 3개 노조들은 ‘경쟁’을 우위에 두는 보수적 교육 이념을 갖고 있다. 이렇다 보니 교원노조들은 교원의 사회경제적 지위 향상과 교육개혁을 위한 공동 행동에 임하기보다는 상호 비방과 대립 관계를 두드러지게 표출한다. 예컨대 전교조는 ‘3불 정책’ 폐지와 교원평가제 도입에 전면 반대 입장이지만, 3개 노조는 이들 정책에 대해 찬성이다. 교원노조들 간의 이런 대립은 교원노조의 조직 대표성의 약화로 나타나며, 교원단체교섭을 어렵게 하는 구조적인 장애로 작용하고 있다. 이념과 노선이 차이가 있지만, 정체성을 공동으로 확립해 나가기 위한 교원노조 간 협력이 시급한 과제로 제기되고 있다. 

2) 단체교섭 

단체교섭은 근로자의 대표 조직인 노동조합이 갖는 고유권한이자 핵심 활동이라 할 수 있다. 노동자들이 노동조합을 만드는 이유도 단체교섭을 통해 스스로의 권익 향상을 꾀하기 위함이다. 이런 점에서 단체교섭 없는 노사관계는 ‘죽은 노사관계’라 할 수 있다. 교원노동조합은 1999년 7월 교원노조법 시행 이후 2003년까지는, 어려움이 있었지만, 중앙교섭과 지역교섭을 진행하고 단체협약을 체결해왔다. 하지만 정부(교육부)와 교원노조들은 2002년 12월30일 105개 조항의 단체협약을 체결한 이후 단체협약을 갱신하지 못하고 있다. 2004년 이후 중앙교섭은 중단된 상태며, 지역교섭들도 진전에 난항을 겪고 있다. (중앙)단체교섭의 중단은 법제도의 미비, 노사 당사자의 문제, 창구 단일화에 따른 노노갈등 등 여러 가지 문제들이 복합적으로 작용한 결과다.

교섭창구 단일화와 2010년 효력 상실 

표면상으로 중앙교섭이 성사되지 않는 이유는 복수의 교원노조들이 교섭창구를 단일화하지 못한 데 있다. 2003년 교원노조들은 교육행정정보체계(NEIS, 네이스) 도입을 둘러싼 대립 속에서 교섭위원 배분을 놓고 이견을 표출했다. 전교조는 조합원 수에 비례하여 교섭위원을 배분하자는 입장이었고, 한교조는 전체 교섭위원의 과반수를 요구했다. 노노 간 의견 차이로 교섭창구 단일화를 위한 논의가 장기화되었고, 교섭창구 단일화 이후에는 요구안의 조정 과정에서 갈등이 발생하고 많은 시간이 소요되었다. 

2006년 이후에는 교원노조가 2개에서 4개로 확대되었고, 반(反)전교조를 표방한 자유교조와 대한교조가 출범하면서, 자율적인 교섭창구 단일화는 사실상 불가능한 상황이 되었다. 전교조의 입장에서, 자유교조는 교원의 권익 향상을 위한 경쟁자가 아닌, “전교조 해체”를 주장하는 적대조직이었다. 교원노조법상 창구 단일화 조항은 법형식에서는 타당성을 가질 수 있지만, 현장 노사관계의 시각에서 볼 때 단체교섭을 어렵게 하는 요인이 되고 있고, 나아가 사용자인 정부가 단체교섭을 해태하도록 하는 강력한 무기로 사용되었다. 

그러나 2010년부터 상황이 바뀌었다. 복수의 교원노조들이 존재할 경우 교섭창구를 단일화해야 하는 교원노조법 제6조 제3항이 2010년 1월1일부로 효력을 상실했기 때문이다. 창구 단일화 조항이 효력을 상실하자 전교조는 교과부에 단독으로 단체교섭을 신청했다. 하지만 교과부는 단체교섭을 위한 실무교섭이 충분히 진행되지 않았다는 이유로 전교조와의 단체교섭을 거부했다. 이에 전교조는 2010년 1월22일 교과부장관을 상대로 단체교섭응낙 가처분 신청을 제기했고, 서울중앙지방법원 제50민사부는 “6월30일까지 단체교섭을 개시하라.”고 결정했다. 

법원 판결로 2010년 전교조와 정부의 중앙단체교섭이 7년 만에 열릴 것으로 예상되었으나, 교섭대표위원 선정을 둘러싼 노사 입장 차이로 2012년 2월 현재까지 단체교섭은 열리지 않고 있다. 교원노조는 본 교섭에 교과부 장관의 참여를 요구했으나, 정부는 이를 거부함으로써 단체교섭이 진행되지 않고 있다. 2003년 본교섭이 중단된 후 7년 만에 개최되는 2010년 본교섭은 정부의 해태로 출발도 하지 못한 채 공전 상태에 있다. 

이렇듯 2010년 이후에도 중앙단체교섭이 진행되지 않는 가장 큰 원인은 노사 간의 불신이었다. 단체교섭이 진행되지 않은 데는 법과 제도에도 원인이 있지만, 더 중요한 원인은 노사 간의 인지적 태도와 배타적 인식이었다. 우여곡절 끝에 2010년 중앙단체교섭이 7년 만에 성사될 수 있었으나, 노사 간 신뢰 부족은 작은 갈등 하나도 자율적으로 해결할 수 없는 극단 상황으로 노사관계를 내몰았다. 

한편, 교섭창구 단일화 조항의 효력 상실은 지역교섭 활성화의 계기가 되고 있다. 물론 그 바탕에는 교원노조와의 협력 관계를 중시하는 진보교육감들이 경기와 서울 등에서 선출된 것이 영향을 미쳤다. 서울시교육청과 교원노조 간 단체교섭은 중단 5년 만인 2011년 3월14일에 시작되어 7월14일 단체협약의 체결로 그 결실을 맺었다. 

교섭의제와 비교섭의제 

교원단체교섭에서 매번 논란이 되는 사안은 교섭의제 문제이다. 교섭의제는 단체교섭 과정뿐 아니라 단체협약 체결 이후에도 노사 갈등의 요인이 되고 있다. 정부는 시도교육청 교원 노사 간 자율적으로 체결한 단체협약의 수정을 요구하고 있다. 고용노동부는 2010년 3월24일 효력이 유지되고 있는 6개 지방교육청(부산․광주․경기․전남․전북․제주)의 단체협약을 비교 분석하여, 그 중 위법사항에 대해서는 시정명령을, 나머지 불합리사항에 대해서는 개선권고를 했다. 고용노동부는 총 453개 조항 중에 152개 조항(33.5%)이 위법·부당·비교섭 등 단체협약으로서 불합리하다고 주장하고 있다. 

노사 간 자율적으로 체결한 단체협약에 대한 정부의 개선권고 내용이 증가한 이유는 노동부가 단체협약의 위법 여부를 분석하는 데 있어, ‘공무원노조법상 비교섭 사항’에 대한 기준을 교원노사관계에 적용하고 있기 때문이다. 이에 따르면 비교섭 사항은 ① 위법(법령 위반) ② 부당(교섭가능하나 사회통념상 그 내용 및 정도가 과도하여 위법에 가까운 경우) ③ 비교섭(정책 결정 및 기관의 관리운영 등 사용자의 인사․경영권에 관한 사항 ④ 기타(노사 당사자 이외 학생⋅학부모, 사립학교 등 제3자 관련사항) 등의 4가지 유형으로 구분된다. 

고용노동부가 꼽은 대표적인 위반 사례로는 △자립형 사립고 추진 금지, △연구·시범학교 응모 시 교원의 동의, △교육청과 노조 간 쌍방동수 정책협의회 구성·운영, △사립학교 내 재단 전보인사 시 교사 본인의 동의, △사립학교 통·폐합, 학급감축 등으로 과원교사 발생 시 공립교사로 채용, △노조 주관 행사에 행·재정적 지원 등이다. 

교섭의제를 둘러싼 노사 간의 입장은 아직도 팽팽히 맞서고 있다. 교원단체교섭의 교섭의제의 적절성을 판단하는 데 있어 보다 전향적인 인식이 필요하다. 현재 우리나라 법체계상 교섭의제 여부에 대한 최종 판단은 법원이 하게 되지만, 보다 바람직한 해결책은 노사 간 자율적으로 의제를 확정하는 것이다. 현재 정부가 제시하고 있는 비교섭의제의 범주인 △교육정책에 관한 사항, △교육감 및 학교장의 인사권의 행사에 관한 사항, △교육과정에 관한 사항, △제3자에 관한 사항 등을 모두 비교섭의제로 명문화하는 것은 법 논리나 상식에 부합하지 않는 월권행위라 판단된다. 

특히 우리나라에서는 교원단체교섭 시 정부(사용자)가 비교섭의제라고 판단하면 그 즉시 단체교섭 자체를 거부하는 일이 왕왕 발생하고 있다. 사용자(정부)가 비교섭의제로 판단하는 요구안이 있더라도, 이를 이유로 단체교섭 자체를 거부하는 것은 바람직하지 않다. 단체교섭이 노사 간 갈등을 대화로 해결하는 절차라 할 때 교섭의제의 보다 폭넓은 인정이 필요하다. 더욱이 정부는 사용자의 지위와 함께 정책의 집행자라는 이중적인 지위를 갖고 있다. 이러한 점에서 교섭의제인지 여부를 판단하는 것은 정부의 몫이 아닌 제3자의 역할로 설정하는 것이 바람직하다 할 것이다

4. 교원노사관계 발전을 위한 제언 

오늘날 교육의 중요성은 국가공동체 및 사회공동체 전 영역에서 날로 증대되고 있다. 국가공동체의 민주화는 시민교육의 성패에 의해 좌우되며, 사회공동체의 자율적 발전 또한 개성을 자유로이 발현할 수 있는 교육 기회 보장에 의해 담보되기 때문이다. 더구나 지구화는 국민국가와 국제사회의 구별을 무색하게 만들면서, 무한경쟁의 시대로 인류사회를 이끌고 있다. 무한경쟁 시대를 헤쳐 나갈 무기는 자연적 자원보다는 이 자원을 효율적으로 활용할 구성원들의 자질과 능력이다. 이를 계발하는 것은 결국 교육의 사명이 될 수밖에 없다. 

하지만 우리 교육이 놓인 상황은 백년지대계로서 교육의 지속적인 발전을 낙관할 수만은 없게 한다. 경쟁위주의 교육, 사교육의 비대화, 사립학교재단 비리, 교육행정체계의 비민주성, 학교행정의 민주화, 학생의 인권 문제 등 수많은 교육 현안이 제기되고 있다. 교육 현장에서 발생하고 있는 다양한 문제의 해결을 위해서는 무엇보다 교육 주체들 간의 이해관계 조정 및 사회적 대화가 절실하다. 

교원노조의 설립은 교육 주체인 교원의 사회경제적 권익 회복과 집단적 목소리의 부여라는 점에서 그 의미를 재정립할 필요가 있다. 하지만 교원노조 합법화 이후 교원노사관계는 적잖은 성과에도 순기능이 제대로 구현되지 못하고 있다는 평가를 받고 있다. 교원노사관계의 정상화와 발전을 위해서는 노사관계의 게임 규칙인 법제도의 개선을 포함하여, 노사관계 주체인 정부와 교원노조의 관계 정립 및 인식 변화가 요구된다. 

1) 법제도 개선 방안 

교원노사관계 정상화를 위한 교원노조법의 개정이 필요하다. 교원노조법은 법 시행 과정에서 적잖은 문제점을 드러냈을 뿐 아니라, 법 규정 사항이 분쟁의 원인을 제공하고 있다. 그동안 법 개정 사항으로 제기되었던 내용들로는 △교원노조의 가입 범위, △교섭창구 단일화 방식, △교섭의제의 범위, △단체협약의 성실이행 의무, △노동분쟁 처리 방안 등을 꼽을 수 있다. 

먼저, 교원노조의 가입 제한 규정이다. 현재 초․중등 교원은 교원노조, 공립학교 직원은 공무원노조, 대학직원은 노동조합법에 의해 대학노조에 가입해 있으며, 대학 교수들은 교수노조에 가입된 상황이다. 이렇듯 교육부문에서 근무하는 구성원들의 노조 결성권이 서로 다른 법에 의해 규정되고 있는 것은 비합리적이라 할 것이다. 미국, 독일, 일본 등 대부분의 나라에서 교육부문 종사자 모두가 교원노조에 가입하고 있다. 이러한 국제적 추세를 보더라도 교원노조의 단결권 제한 조항은 폐지되는 것이 타당하다(김현준, 2005).

둘째, 단체교섭의 실효성과 안정성을 위한 개선 방안이 필요하다. 교섭의제를 둘러싼 노사 간 소모적 갈등 해소를 위해서는 교섭의제의 확장이 필요하다. 정부는 교원노조가 교육정책에 관여해서는 안 된다는 입장이고, 전교조는 교육정책 대부분이 교원의 사회․경제적 지위와 관련된다는 입장으로 맞서고 있다. 외국 사례를 보면 단체교섭에 대한 명문화된 금지 규정을 갖고 있는 국가는 미국과 일본으로 손에 꼽을 수 있고, 영국, 프랑스, 스웨덴 등 유럽국가 대부분은 법률적 제한 규정이 없다. 하지만 우리와 같이 정부가 자기 입맛에 따라 교육정책 모두를 비교섭의제로 제한하는 국가는 없다. 

나아가 단체협약의 성실이행 의무를 법으로 강제할 필요가 있다. 중앙교섭에서 단체협약이 지켜지지 않아 노사 간 분쟁으로 비화된 경우가 많았다. 교원단체교섭에서는 임금과 주요 근로조건 등이 모두 예산이나 법령에 관한 사항이나, 이는 단체교섭의 사용자 측인 교과부장관의 소관 사항이 아니기 때문에 단체협약이 실효성을 갖지 못하는 경우가 왕왕 발생했다. 문제를 해결하기 위해서는 교원의 임금과 근로조건을 실제 관장하고 있는 당사자와 실질적인 교섭이 이루어져야 하며, 이를 위해 공무원 전체의 임금과 근로조건에 대해 정부와 공무원노조 전체의 대표가 참가하는 중앙교섭이 진행될 필요가 있다. 또한 예산과 법령에 관한 단체협약에 대한 분쟁을 해소하기 위해서, 예산과 관련된 단체협약은 정부가 예산 편성 시 이를 반드시 반영하여야 하고, 법령 관련 사안에 대해서는 법 개정안 제출을 의무화하는 등 정부의 성실이행 의무를 명시할 필요가 있다. 

셋째, 분쟁 해결 방안이다. 그동안 교원노사관계에서 발생한 분쟁의 성격을 보면 대부분이 교섭 입구(入口) 분쟁이었다. 즉, 사용자단체의 구성 문제, 노동조합 간 교섭창구 단일화 문제, 교섭대상 범위의 문제 등을 둘러싸고 노동분쟁이 발생했다. 교원노조들은 쟁의행위가 금지되기 때문에 일반근로자와 달리 쟁의행위로써 분쟁 요인을 해결할 수 없다. 그러므로 노동쟁의를 조정할 수 있는 합리적인 방안 모색이 절실하다. 

우선, 교원노사관계에서는 입구 분쟁이 많기 때문에 이에 대한 사전 조정이 요구된다. 즉 교섭창구 단일화나 사용자단체의 구성, 교섭사항 등에 대해 제3자의 조력을 받을 수 있도록 하는 것이 필요하다. 다음으로, 중앙노동위원회의 전속 관할을 완화할 필요가 있다. 현행 교원노동쟁의 조정기구는 중앙노동위원회로 한정되어 있지만, 단체교섭이 반드시 전국적 차원에서 발생하는 것이 아닌 만큼, 지역적 분쟁에 대해서는 그 지역의 사정에 밝은 지방노동위원회가 쟁의조정을 담당할 수 있도록 해야 한다. 마지막으로, 조정위원의 구성 및 선정 시 교원노사관계 당사자의 의견이 반영될 수 있도록 하는 한편, 교원노사관계에 대한 식견과 경험을 갖춘 전문가도 참여할 수 있도록 하는 방안이 필요하다(이철수 외, 2006). 

노사관계에 있어 법은 게임 규칙이다. 교원노조법 시행 과정에서 문제점으로 드러났던 부분들의 개선이 노사관계의 규율 작동을 위해 절실히 요구된다. 특히 교원노조법 개정 방안이 국제노동기준에 부합하기 위해서는, ILO 협약 제87조, 98조의 비준을 통해 노사관계 전반에 있어 발전적 패러다임을 구축해나가야 한다. 다만, 교원의 특수한 신분을 고려하여 단결권의 확대와 단체교섭권의 실질적 보장, 그리고 단체행동권의 제한을 기본 내용으로 하는 제도 개선 방안이 마련되어야 한다. 

2) 노사공동위원회의 설치와 운영 

교원노사관계에서 발생하는 다양한 쟁점을 해결하고 협력 관계를 촉진하기 위해서는, 노사 간 긴밀한 대화 및 협의구조가 마련되어야 한다. 일반적으로 단체교섭은 1년에 한 번씩 진행되기 때문에, 이를 보완할 수 있는 협의구조의 활성화는 노사 간 정보 공유 및 현안 문제 해결에 있어 대단히 중요하다. 

정책협의 또는 사회적 대화기구들은 영국, 독일, 미국, 프랑스 등 외국 교원노사관계에서 공통적으로 확인되는 사항들이다. 영국은 교육정책 전반에 걸친 사회적 협의기구인 ‘사회적 파트너십(Social Partnership)’을 운영하고 있다. 즉, 노동조합, (지방)정부, 사용자단체가 참여하는 협의 채널로서 사회적 파트너십을 운영해, 교육정책의 입안 과정에서부터 수시로 교원노조가 교육정책에 대해 의견을 피력할 수 있다. 

독일에서는 단체교섭과는 별도로 ‘직장평의회’라는 종업원 이해대변기구가 존재한다. 직원평의회는 공공기관에 종사하는 공무원, 기능직 및 사무직 노동자에 대한 노동기본권 준수를 감시하며, 기관의 의사결정에 참여함으로써 이들의 사회경제적 지위 및 근로기준과 관련된 권리를 폭넓게 보장한다. 직원평의회의 기본 원칙은 신뢰에 기초한 협력이다. 직원평의회는 단체협약을 체결할 수 있는 권한을 갖고 있지 못하지만, 특정 사안에 대해 직원평의회와 기관장이 합의에 이르렀을 때, 이를 명문화하고 공식화하는 수단으로 ‘직장협정’을 체결할 수 있다. 

프랑스 노사관계는 노사 간의 ‘교섭’과, 노사협의회 중심 노사기구 내에서의 ‘논의’로 이중구조화가 되어 있는데, 교원을 포함한 공무원노사관계도 동일하다. 교원은 단체교섭 이외에 ‘국가공직최고회의’(CSFPE)에 참여하여 국가공무원 관련 모든 사항을 논의할 수 있다. 또한 프랑스 교원노조는 전체공무원 차원 외에, 교육부 차원에서는 민간부문의 노사위원회에 해당하는 ‘전문위원회’에서 교육정책 방향과 조직 운영에 대해 논의할 수 있다. 또한 안전과 위생, 근로조건에 관련해서는 ‘위생·안전·근로조건위원회’에서 관련 노사 대표들이 일상적으로 논의하여 그 결과를 반영할 수 있다. 이와 별도로 주로 개인들의 개별적 인사관리를 위한 ‘인사관리위원회’도 운영하고 있으며, 교원노조의 참여를 보장하고 있다(노광표 외, 2011). 

이처럼 단체교섭 이외에 정책협의, 노사공동위원회, 사회적 대화기구 등이 마련된 것은 갈등적 노사관계를 해결하기 위해 정부가 나서서 노조의 의견을 수렴․청취하여 제도를 정비하고, 노조의 교섭권을 확대 보장하기 위함이다. 이렇듯 교원노조를 배제의 대상이 아닌 협력의 파트너로 인정하는 것은 ‘모범 사용자’로서 정부의 기본 역할이라 할 것이다. 사회적 대화 기구 또는 교원정책 기구에 교원노조가 참여할 수 있는가 하는 부분은 교원노조가 사회적으로 얼마나 깊이 뿌리 내렸는가에 달려 있다. 그리고 이러한 관행이 널리 인정되는 것은 교원노조의 참여가 학교 교육의 효율성과 경쟁력을 높이고, 교원이 제공하는 교육서비스의 질을 향상시킨다는 사회적 합의가 마련되었음을 의미한다. 

3) 노사관계 당사자의 변화와 혁신 

노사관계는 사용자와 노동조합이라는 양 당사자의 관계이다. 그러므로 노사관계 패러다임의 전환을 위해서는 어느 일방의 변화가 아닌 노사 양 주체들의 인식 전환과 함께 실천적인 변화가 동반되어야 한다. 우리가 딛고 있는 교원노사관계의 현실은 협력적 노사관계가 정착하기에는 아직 많은 난관과 장애물이 도사리고 있음을 부정할 수 없다. 협력적 노사관계는 노사 양 당사자의 상호 신뢰와 인정, 그리고 노사 대등의 힘 관계에서 출발한다. 그러나 교원노사관계에 있어 사용자(정부, 교육청, 학교장)는 노조에게 무관심하거나 노조를 교육정책의 파트너로 인정하지 않고 있다. 

교원노동조합이 합법화된 지 벌써 13년이 지났지만 교육당국은 교원노조를 파트너가 아닌 ‘기강 확립, 지시명령(복종) 관계’에서 상대하고 있다. 사용자의 태도 변화가 없는 한 협력적 노사관계의 형성은 어렵다 할 것이다. 통상 교원(공무원)은 이직(移職)보다는 목소리 강화 전략을 선택할 것으로 예상된다. 

‘목소리’에는 두 가지 얼굴이 존재한다. 타협적인 의사소통 방식과 갈등적인 집합행위(시위, 집회 등)가 그것이다. 교원노조는 단체행동권 제약에 따른 교섭력을 높이기 위해 집합행위 방식의 ‘목소리’를 강화하려는 경향이 있고, 이 방식은 민간부문처럼 경쟁 압력이 없기 때문에 장기간 지속될 가능성이 높다. 따라서 사용자는 노조가 타협적인 방향에서 목소리를 낼 수 있도록 촉진하는 정책적 고려와 역할을 할 필요가 있다. 일반적으로 교원은 직업의 자부심과 전문성이 높고, 또 사용자 측도 노조 반대의 이익이 있는 것은 아니기 때문에, 민간부문보다 훨씬 더 쉽게 협력할 수 있는 잠재력을 지니고 있다. 

교원노사관계에 있어 정부의 역할은 크게 ‘공동선을 증진시키는 역할’과 ‘모범 사용자로서의 역할’로 구분된다. 노사관계에서 모범 사용자의 역할은 교원을 포함한 공공부문 노사관계의 선진화를 위해서도 필요하지만, 민간부문을 포함한 우리나라 전체 노사관계의 발전을 위해서도 절실하게 요구된다. 공공부문 노사관계에서 절차적, 내용적 모범적 사례를 형성함으로써 전국노사관계 시스템 일반에 지도력을 발휘할 수 있다. 모범 사용자로서 시작은 노조에 대한 태도를 긍정적으로 전환하는 것에서 시작된다. 그간 정부는 교원노동조합을 포용하기보다 노조 기피적 또는 배제적인 태도를 보여 주었다. 이러한 태도는 교원노조들의 저항을 누그러뜨리기보다는 정부와 교원노조 간 갈등을 증폭시켰고, 노사 쌍방 간 신뢰를 깨뜨리는 결과를 가져왔음을 성찰할 필요가 있다.

한편 교원노동조합들도 교원노사관계의 특성을 이해하고 ‘궁극적인 사용자’인 국민 기대에 부응하는 노동운동을 전개해 나가야 한다. 교원노조운동의 기반인 공공부문은 무엇보다도 공공서비스의 제공을 특징으로 한다. 그러므로 교원노동조합은 노조가 추구하는 ‘교육 공공성'에 대한 전 사회적 수준에서의 합의를 자신의 동력으로 할 때, 조직의 위상과 역할을 강화할 수 있다. 전교조가 법외